Pilkada, Langsung Vs Perwakilan

(MI/Seno)

PIDATO Presiden Prabowo Subianto mengirimkan sinyal yang jelas bahwa demokrasi itu jorok, messy, berbiaya mahal, dan hal lain sebagainya. Ia jelas mengalami itu karena ia menjalaninya berkali-kali sebelum akhirnya memenangi kontestasi tersebut di 2024.

Dalam konteks pilkada, ia juga kirimkan sinyal yang nyaris serupa dengan pesan khusus, yakni mendorong untuk proses pemilihan kepala daerah sebaiknya dilakukan di Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) kembali, tak perlu lagi secara langsung. Sinyal jelas yang ditangkap para pembantunya sebagai ‘perintah’ dan ‘kehendak’ agar segera mengubah model pemilihan kepala daerah.

Para pembantu, yang beberapa di antaranya sekaligus ketua partai, bergerak cepat menyuarakan kembali proses pemilihan di DPRD dan tak langsung oleh rakyat. Kementerian Dalam Negeri juga telah menginisiasi riset tentang hal itu. Model pemilihan di DPRD bukanlah barang baru. Ia sudah pernah dianut dalam sistem ketatanegaraan Republik ini khususnya di zaman Orde Baru.

Sebelum Undang-Undang No 5 Tahun 1974, ada dua model utama pemilihan kepala daerah. Pertama, dipilih langsung oleh presiden, ini terkhusus demokrasi terpimpin ala Orde Lama (Penetapan Presiden No 6 Tahun 1959). Kedua, dipilih oleh DPRD tanpa ‘campur tangan’ pusat dan karenanya kepala daerah bertanggung jawab kepada DPRD (UU No 1 Tahun 1957).

UU No 5 Tahun 1974 seakan-akan ingin ‘mendamaikan’ dua model tersebut. Kepala daerah dipegang secara sentralistik, tetapi DPRD dilibatkan. Itu sebabnya, diatur bahwa calon kepala daerah dipilih oleh DPRD kemudian diajukan secara bertingkat ke gubernur (untuk kepala daerah tingkat II) dan ke presiden untuk jabatan gubernur (kepala daerah tingkat I). Pusat kemudian berwenang untuk mengesahkan atau tidak mengesahkan. Keputusan tak final di DPRD, pusat punya hak ‘veto’.

Mudah membaca bahwa inilah logika sentralisme yang membuat daerah itu memang adalah daerahnya pusat. DPRD lemah, dan kekuatan pusat yang dikomandoi oleh presiden dengan menggunakan ABRI, birokrasi, dan Golkar (ABG) mudah sekali untuk menguasai semua lini. UU No 22 Tahun 1999 menguatkan peran DPRD dan menghilangkan dominasi pemerintah pusat seperti yang ada di UU No 5/1974.

KONSEP KONSTITUSIONAL

Ini penting untuk diingatkan, karena pilihan sistem untuk memilih kepala daerah itu sangat bergantung pada begitu banyak hal, terkhusus konstitusionalisme yang dianut, keadaan dan politik hukum negara yang mau dipakai, dan tentu saja kebutuhan serta kesepakatan rakyat akan soalan tersebut. Mari melihatnya satu per satu.

Pertama, buka kembali UUD 1945 ketika mengalami perubahan, khususnya perubahan kedua di tahun 2000. Pasal 18 ayat (4) kala itu akan disepakati, khususnya tentang bagaimana pemilihan gubernur, bupati, dan wali kota. Perdebatan yang ada di Majelis Permusyawaratan Rakyat (MPR) sebenarnya bukan sekadar apakah akan pemilihan langsung oleh rakyat ataukah melalui pemilihan oleh DPRD. Tetapi juga ide dasarnya ialah, apakah Indonesia ini akan diperlakukan secara seragam mengenai pengisian jabatan kepala daerahnya. Padahal, Indonesia sangat asimetris.

Itulah yang membuat kesepakatan di MPR pada perubahan kedua memilih frasa ‘dipilih secara demokratis’, demi mengakomodasi kemungkinan adanya daerah di Indonesia yang menggunakan metode dan mekanisme berbeda. Juga terdapat usulan untuk menyesuaikan dengan pilkada dan pilpres, biar seragam pemilihannya. Tapi hal ini juga tidak menjadi pendapat mayoritas, karena kembali ke pilihan penghormatan atas keragaman daerah di balik pilihan frasa ‘dipilih secara demokratis’.

Semangat ini mengalami ‘pergeseran’ menjadi penguatan pemilihan langsung setelah perubahan ketiga UUD 1945 (2001), khususnya ketika pilpres telah dinyatakan sebagai pemilihan langsung. Karena itu, ketika di perubahan ketiga disepakati di Pasal 6A, pilpres dipilih secara langsung, mau tak mau itu memengaruhi gairah publik dan negara dalam penafsiran Pasal 18 ayat (4). Itu sebabnya, langsung dibahas dan dimasukkan dalam UU No 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah yang di dalamnya pilkada dijadikan secara langsung.

Salah satu argumen utama di balik UU 32/2004 mendorong pilkada langsung ialah penyeragaman desain demokrasi elektoral nasional. Presiden dipilih langsung, semua lembaga perwakilan dipilih langsung, maka akan jadi semacam anomali jika kepala daerahnya tidak dipilih langsung. Meskipun sadar bahwa pilkada langsung bukan bagian dari pemilu rezim Pasal 22E, itu sebabnya kala itu penyelesaian perselisihannya sempat digeser ke MA, dan bukan ke MK. Baru belakangan, MK menyatakan dengan tegas dan limitatif bahwa pilkada juga masuk rezim pemilu Pasal 22E dan karenanya dapat diselesaikan di MK.

Meski tak pernah mengatakan ‘haram’ atas pemilihan kepala daerah oleh DPRD dan juga tak pernah me-‘wajib’-kan pemilihan langsung, berulang kali MK menguatkan bahwa pemilihan langsung sebagai jalan mengisi kepala daerah secara demokratis. Mulai dari Putusan MK 072-073/2005, kemudian Putusan MK 97/2013, bahkan yang terkini ketika MK dengan lantang mengatakan pilkada adalah bagian dari pemilihan umum yang dimaksudkan dalam Pasal 22E, misalnya Putusan MK No 85/2022 maupun yang paling terakhir Putusan MK 110/2025.

Artinya, benar penafsiran konstitusi bahwa ‘dipilih secara demokratis’ bisa bermakna langsung ataupun perwakilan, tetapi secara historis tetap harus dihormati ‘asbabul nuzul’ mengapa jadi langsung, sebagaimana pembahasan perubahan kedua dan ketiga UUD 1945 serta pembahasan UU 32/2004. Jika itu mau diubah, jelas membutuhkan kesepakatan kolektif baru lagi. Pun, jika mau diubah, ada baiknya kembali ke original intent yakni disesuaikan dengan sifat keistimewaan dan kekhususan suatu daerah sehingga terbuka kesempatan untuk diterapkan secara asimetris. Jangan main asal tabrak dan legislasi ‘ugal-ugalan’ untuk membenarkan apa yang diinginkan oleh partai politik dan kepentingan politik serta menegasikan pembicaraan lebih mendalam perihal itu.

KORUPSI DAN PILKADA

Kedua, bisa diperiksa secara lebih detail makna pemilihan kepala daerah yang berbiaya mahal tersebut berimplikasi pada korupsi, ini juga penuh perdebatan. Pada dasarnya semua pemilu di Indonesia memang bermasalah. Pilpres juga demikian, begitu pun pemilihan langsung bagi DPR, DPRD, dan DPD. Tetapi, pertanyaan mendasarnya mengapa hanya pilkada yang disasar? Sebenarnya sederhana, hingga saat ini belum ada riset yang memadai yang mengatakan bahwa pilkada berbiaya mahal dan itulah yang serta-merta memicu korupsi di daerah.

Perlu diperiksa secara bijak, sebenarnya biaya mahal pilkada itu bersumber dari apa? Kalau dikatakan bersumber dari keharusan pembiayaan untuk membeli ‘perahu’ ataupun memborong dukungan partai, hal itu bukan penyakit karena pilkada langsung. Itu lahir dari ‘joroknya’ kualitas proses kandidasi dan gagalnya penegakan hukum mengejar pelakunya. Padahal, larangan beli perahu sudah ada, tetapi tetap ramai dilakukan, tapi nyaris tak pernah ditegakkan. Artinya, problemnya bukan di pilkada-nya, tetapi kegagalan membangun secara baik tata kelola penyelenggaraan kepemiluan. Begitu pun membeli dukungan rakyat yang katanya menghendaki diberikan suap pemilu. Ini pun harus diperiksa secara logis, karena andai semua kandidat menolak memberikan suap pemilihan, toh tak akan ada proses suap terjadi.

Ingat, suap itu respirokal, akan ada yang disuap jika ada penyuap. Bertepuk sebelah tangan itu mustahil terjadi. Maka, mustahil membangun logika yang menyalahkan publik yang bisa disuap, tanpa menampar partai politik dan peserta pemilihan yang juga gemar memberi suap. Tak pandai menari bukan berarti dapat menyalahkan lantai yang terjungkit.

Poinnya ialah tak ada riset memadai yang langsung bisa menghubungkan pilkada dengan proses korupsinya secara langsung. Bahwa ada kepala daerah yang korupsi setelah terpilih dengan mengatakan untuk mengembalikan ongkos yang sudah keluar, memang benar ada. Tapi tak pernah diperiksa apakah ongkos yang ia keluarkan benar-benar karena sistem pilkada atau karena ‘gairah personal’ mau terpilih dan menggunakan bermacam cara dan uang yang ada untuk bisa terpilih. Tentu saja tak bisa dikatakan itu hasil dari pilkada semata.

Bahkan ada riset yang membandingkan pemilihan langsung dan tak langsung, yang memperlihatkan bahwa pemilihan tak langsung juga punya peluang korupsi dan biaya yang besar. Riset yang dilakukan Rimawan Pradiptyo dkk (2014), dengan menggunakan pendekatan game theory, menjelaskan bahwa pilkada tidak langsung bahkan menciptakan dampak lebih buruk daripada pilkada langsung. Tak ada jaminan biaya yang dikeluarkan kandidat lebih murah. Adapun hal yang pasti sudah ada ialah ‘biaya’ yang harus ditanggung oleh pemilih, yakni khususnya ongkos potensi ‘kongkalikong’ antara kepala daerah dan DPRD.

Itu sangat berbahaya dan meningkatkan kerugian publik di daerah tersebut. Belum lagi tanpa saringan publik yang memadai, kandidat yang berkualitas nyaris mustahil bisa maju karena harus melalui saringan kepe...